孙谦：刑事侦查与法律监督 | 法宝推荐
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【作者】孙谦（最高人民检察院，国家二级大检察官，法学博士、教授）
【来源】《国家检察官学院学报》2019年第4期（文末附本期期刊要目）。因篇幅较长，已略去原文注释。
内容提要：侦查活动监督是防范侦查权滥用，推进严格公正司法的重要制度安排。在全面推进依法治国的新形势下，司法体制改革的决策部署、人民群众的法治期待、人权保障的时代要求、侦查办案的发展变化都对强化侦查权监督制约提出了新的要求。加强和改进侦查活动监督，确保侦查权在法治轨道上运行，是检察机关面临的重要课题。当下，应在遵循侦查活动监督基本原理和原则的基础上，进一步拓展监督途径，强化监督手段，完善监督方式，优化监督模式，从而全面提升侦查活动监督质效。
关键词：侦查活动；法律监督；强制性措施；调查核实；保障人权
引言
为规范侦查权行使，各国都设置了专门的监督制约机制。检察制度自诞生起即与限制侦查权紧密相连，“以一受严格法律训练及法律拘束之公正客观的官署，控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。” 在我国，检察机关的侦查活动监督是对刑事侦查活动是否合法进行的专门法律监督，旨在发现和纠正侦查违法行为，是区别于刑事立案监督、审查逮捕的狭义的侦查监督。可以说，刑事诉讼程序中侦查权所及之处，均应有监督。我国的侦查活动监督制度与域外侦查权控制模式在遏制侦查恣意、保障公民权利、维护公平正义等价值取向上是一致的。
公正是法治的生命线，司法不公对社会公正具有致命破坏作用。在刑事诉讼中，侦查环节对于搜集证据、指控犯罪至关重要，是国家权力与公民权利、打击犯罪与保障人权矛盾冲突的交汇点。侦查权的强制性最高，对公民权利的影响也最大。遍观刑事司法史，刑事诉讼结果不公往往根源于错误的侦查，程序不公也集中体现为侦查权的擅断与滥权。刑事诉讼的法治化，首先是侦查的法治化。规范侦查活动，控制侦查权，对于公平正义的实现至关重要。
侦查活动监督是防范侦查权滥用，推进严格公正司法的重要制度安排，是法治中国建设稳步推进的具体体现。但是，我们必须清醒地看到，因刑讯逼供、暴力取证、非法取证导致的错案仍未杜绝，刑事侦查不规范导致的负面舆情事件时有发生，损害了司法公信，影响了司法权威。侦查违法的重要原因之一是监督缺位。这固然与长期以来注重犯罪控制的社会价值取向、配合有余监督不足的理念偏差、流水线式的诉讼构造等因素有关，但监督制度自身的问题也应引起足够的重视。一是监督滞后情况突出。一些在侦查阶段结案的刑事案件、封闭实施的侦查行为未纳入监督范围；大多数监督发生在侦查行为结束甚至侦查阶段终结后，时效性不强。二是监督程序不规范。三是监督手段单一。检察建议、纠正违法强制性不够。四是监督工作与信息化社会、大数据时代不相适应。
进入新时代，侦查活动监督不仅要解决固有问题，还应当面对新形势。一是全面推进依法治国对监督质效提出了更高要求。法治中国承载着人民对美好生活的向往，随着公众程序观念、权利意识的提升，社会对侦查违法的关注度不断提高，对公平、正义、安全的需求日益增长，确保侦查活动依法进行是法治“供给侧改革”的重要内容，检察机关应着力解决监督不力、制约不够的问题。二是司法体制改革给侦查活动监督提出了新的任务。党的十八届四中全会提出“完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督”“加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防”“健全冤假错案有效防范、及时纠正机制”等多项改革内容直指侦查权监督制约。丰富监督途径、优化监督模式、强化监督手段，是检察机关需要研究的新课题。三是加强人权司法保障更加需要检察机关当好“法律守护人”。加强人权司法保障的要求，决定了侦查活动监督必须在救济权利、制裁违法方面发挥更大作用，让诉讼中的法定权利变为实有权利。四是侦查体制机制新特点倒逼监督转型发展。随着侦查机关治安管理与刑事侦查职能深度整合，侦查权下移，侦查模式发生重大变化；大数据、警务云的重要作用日益凸显，侦查科技化水平提升，侦查活动监督的时空场域、对接机制深刻变化。在新形势下，加强和改进侦查活动监督，确保侦查权在法治轨道上运行，是检察机关面临的时代性课题。
侦查活动监督体系是检察机关法律监督体系的组成部分。中国特色社会主义道路、理论体系、制度体系是全面推进依法治国的根本遵循，更是侦查活动监督体系、机制完善的根本遵循。要从我国的法律传统、法律文化等基本国情出发，借鉴国外有益经验，完善侦查活动监督制度。
（一）侦查活动监督的基本原理
1.关于权力制约
权力不受约束，就会如脱缰野马失去控制，蜕变为“绝对的权力”，导致“绝对的腐败”。刑事侦查权是以国家强制力为后盾的，以限制或剥夺公民人身自由和财产为主要内容的国家权力，包括拘留、逮捕、搜查、扣押、通缉等直接限制公民人身自由和财产的诸多侦查手段，可以说是“最危险的权力”。侦查权一旦不受约束，当可以随意逮捕、任意搜查、强行扣押时，国家必将面临警察国家的危险。所以，加强对侦查权的监督制约，是遏制权力扩张本性的必然要求。侦查权内部控制，是约束权力的第一道防线。然而，审批式的内部控制更侧重于上级对下级的统御，权力约束效应有限。强化审批、权柄上移还可能产生权力部门化、部门权力利益化的负面效果，而一旦审批流于形式，侦查的合法性便全靠侦查人员的道德自律。“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”道德完人的稀缺性决定了建立在个人良知之上的柔性约束往往难以奏效，也不符合现代法治的要求。人性并不可靠，制度可能失灵，侦查权的内部控制，并不足以遏制权力滥用。“如果人和制度不灵了呢？那就要去监督，保证制度是刚性的、是真正的笼子，保证人在制度规范下行动。”强化对侦查权的外部监督，是实现有效制约的理性选择。检察机关的侦查活动监督就是对侦查权力监督制约的中国模式。
2.关于国家治理
“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”。法治的本质是规则之治，以规则设定行为导向与惩戒标准，让合法与违法有清晰的界限，使人们对未来有稳定预期和行为指引，人民的生活才更有尊严和保障，这是党和国家长治久安的根基。国家的法治化，基本要求是刑事诉讼的法治化；刑事诉讼的法治化，首先是侦查的法治化。刑事侦查权是国家内政权力中最具强制力的权力之一，真正正视对侦查权的监督约束是国家权力自我克制的体现，是法治国家发展程度的试金石。根据我国政治体制特点，由专门的法律监督机关——检察机关对包括侦查程序在内的诉讼过程进行法律监督，监督侦查权在诉讼活动中的依法行使，这是一种科学的制度设计。侦查活动监督的目的即是监督侦查权合法运行、遏制权力恣意、保障诉讼参与人的人权，是在侦查程序中推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。
3.关于人权保障
我国已将“尊重和保障人权”写入宪法，作为基本原则加以确立。在刑事诉讼中，保障人权就是保障无罪的人不受刑事追究，保障有罪的人经人道合法的程序判处刑罚，保障诉讼参与人享有合法的诉讼权利。人权，从一个高高在上的人类理想走下神坛，成为人之为人而应享有的权利后，才走入了刑事司法的视野，才得以受到刑事法律的保护。当代人权理论的创始人、英国哲学家米尔恩指出，现代人权理论包括生命权、公平对待的公正权、获得帮助权、不受专横干涉这一消极意义上的自由权、被诚实对待权、礼貌权以及儿童受照顾权等基本权利。侦查权针对的正是人的自由权、公正权、获得帮助权以及财产权和隐私权等人权体系中最基础的权利。对侦查权的放任就是对基本人权的漠视，这种漠视将摧毁人们对法治的信仰。保障人权是宪法对公民的庄严承诺，监督侦查权力依法行使就是对人权最底线的保障。
4.关于正当程序
“公正是法治的生命线”。正当程序是司法公正的重要保障。“国家在剥夺或者限制公民、法人的权利时，必须经过正当合理的法律程序，否则就不得作出此类决定”。一方面，正当程序是实体公正的保障。在追求实体公正的过程中，任何看似“捷径”的侦查行为，因为违反了正当法律程序，不仅偏离了公正的程序轨道，实质上也很可能已经走向了实体公正的对立面。媒体曝光的诸多冤假错案，无不是在违反正当程序的情况下丧失实体公正的。另一方面，程序的形式正当性可以满足人们对公正的获得感。正义要以看得见的方式实现。此外，“可见的”法律程序因其规制权力的合法运行，这种形式的正当还可以化解当事者的不满、平息舆论的质疑、增强司法的权威性。遵守正当法律程序，是司法公正对侦查权运行的基本要求，侦查监督就是保证实现这一基本要求的外部机制。
（二）侦查活动监督原则
1.监督法定原则
监督法定原则是程序法定原则在监督中的具体体现。监督法定，“是指检察机关在进行诉讼监督时，必须按照法律规定的程序在法律规定的职权范围内进行，不能超越法律的规定”。我国《宪法》规定，“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《刑事诉讼法》进一步规定，“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”。一方面，检察机关应当严格依照法律的授权和法律规定的程序开展侦查活动监督，准确认定侦查违法事实，恪守监督的法定条件，规范开展监督工作，防止滥用监督权。另一方面，应当严格依法主动监督。凡是法律要求检察机关监督的，检察机关就应当监督，确保法律统一正确实施，实现防止滥权、保障人权的监督目的。
2.监督比例原则
侦查活动监督中的比例原则是指，侦查监督方式的选择必须与侦查行为的违法程度相适应，并控制在必要限度内。监督比例原则体现的是一种“有节制”的权力观，即把握好权力行使的边界和尺度。在监督范围上，不能把触角延伸到不该监督不能监督的领域，不能盲目追求监督范围的宽泛。实践中存在将消极取证、讯问力度不够、侦查思路偏差等作为侦查违法事项予以纠正的情况，这是对监督范围的误解。对于未使用强制手段、不侵害相对人基本权利的任意侦查行为以及侦查策略选择，不应属于监督范围。在监督方式上，要区分侦查行为的违法程度和强制程度，在多层次、多种类、刚柔并济的监督方式中，选择与之相应的、最低限度的监督方式，不能简单地不加区分地适用最严厉的监督方式。这既是权力的自我克制，也是保障侦查合法有序进行和实现打击犯罪诉讼目的的要求。
3.监督有效原则
监督有效原则是针对监督的效果而言，通过监督，使侦查机关接受监督意见，使违法侦查行为得到纠正，使侦查违法后果得到改正或消除，保障相对人合法权利，就达到了监督的目的。贯彻监督有效原则，一是树立双赢的监督理念。这是对监督方式方法的要求，监督者要站在提升侦查法治化水平和保障诉讼顺利进行的视角，探索侦查机关能接受愿接受的监督方式，在监督手段上灵活运用、刚柔并济，既敢于监督，更善于监督，充分展现监督智慧，实现监督的双赢。二是提升监督品质。监督方式得当，监督意见精准，是侦查机关主动接受监督、信服监督的基础，也是监督权威的前提。三是增强监督刚性。“无救济即无权利，无后果即无监督”，通过监督行为产生相应的法律后果，是监督意见发挥效力的重要方式。具体而言，一方面要丰富刚性的监督手段，如排除非法证据、宣告侦查行为无效、提出违法人员处分建议等；另一方面要强化既有监督手段的刚性，如检察建议无正当理由应被采纳、纠正意见落实情况应当反馈、向社会公开监督事项等等。
侦查活动监督途径，是指侦查活动监督的路径与切入点。传统侦查活动监督途径，主要是通过在审查逮捕和审查起诉中发现监督线索，开展监督活动。通过这一途径，固然为发现和纠正侦查违法行为提供了依托，但路径的单一，也使侦查活动监督存在监督范围窄、监督滞后等问题。这就需要在传统途径之外，进一步拓展侦查活动监督的途径，拓宽知情渠道，前移监督时间。从时间空间、线上线下多维度拓展监督途径，提升监督的及时性、全面性、有效性。
（一）在时间上拓展：提前介入
1.以审判为中心诉讼制度下“提前介入”的必要性
以审判为中心，就是以庭审为中心；以庭审为中心，实质是以证据为中心。所以说，以审判为中心的刑事诉讼制度改革，就是在我国刑事诉讼中确立“证据裁判规则”。我国检察机关在刑事诉讼中的功能、作用决定其必须增强审前主导能力和主动监督作用。“检察机关对侦查的监督为法治所需要，这种监督必须加强，尤其强调其落在实处而不是空悬于法律”。监督途径单一导致监督来源受限，监督的路径向前延伸是必然方向。“在案件正式移送起诉前介入侦查程序，几乎是各国通例。”以德国等大陆法系国家为代表的“检警一体”模式下，“检察官有权指挥刑事警察进行对案件的侦查，警察机关在理论上只被看作是检察机关的辅助机关，无权对案件作出实体性处理”。以美国等英美法系国家为代表的“检警分立”模式下，虽然检察机关和警察机构不存在隶属关系，但检察官对警察侦查取证活动的指导参与作用是不容忽略的。可见，无论哪种模式，为有效制约侦查权，防止侦查权滥用，检察机关在一定程度上参与到侦查中，引导和监督侦查活动依法进行，都是其基本职责所在。
提前介入，主要是指重大疑难复杂案件正式移送批捕和起诉前，由检察机关及时介入公安机关的侦查活动，引导其侦查取证，并对侦查活动是否违反法定程序、是否符合诉讼要求、是否侵犯犯罪嫌疑人合法权利进行法律监督。提前介入性质上属于检察权引导、监督侦查权的一种方式，通过引导，“就具体案件中证据的采纳标准和采信标准向侦查人员提供指导性意见，特别是就证据的合法性和证明的充分性提供指导性意见，可以提高办案的质量，防止侦查工作步入违法的误区或者把案件做成‘夹生饭’”。通过“提前介入”途径，检察机关发挥引导和监督作用，预防侦查活动违法，并对已经发生的侦查违法行为及时予以监督纠正。
2.提前介入的价值
一是引导侦查取证。在侦查活动开展的早期阶段，对侦查活动的方向和重点提出建议，对定罪证据之外的量刑证据、有罪证据之外的无罪证据等容易被忽视的方面予以提示，对取证程序的合法性、规范性予以引导，对已获取的证据材料从证明力上予以分析，并有针对性地提出补充、完善意见，确保证据的确实、充分与合法。
二是引导准确定性。在提前介入过程中，对疑难复杂案件进行会商研究，发挥检察机关在审查证据、适用法律、把握刑事司法政策方面的作用，引导公安机关对案件作出准确定性。
三是监督纠正侦查活动违法。通过提前介入，能够比较及时、全面地了解公安机关侦查活动的开展情况，发现侦查活动违法，并能够第一时间监督纠正，实现对侦查活动违法行为的早发现、早处理。侦查违法行为越早得到纠正，越能保障案件质量，避免案件“带病”进入下一诉讼程序。
3.提前介入的定位
从检警关系层面考察，提前介入旨在对公安机关的侦查活动予以引导、规范和监督，既有配合，又有制约，两者不可偏废。一味配合忽略监督，抑或只顾监督罔顾配合，均有失偏颇。正确理解和定位提前介入，需要注意以下三个方面：
（1）提前介入不能与检察官客观义务相冲突。检察官客观义务指“检察官在刑事诉讼中不是一方当事人，检察官对无论有利还是不利被告的情况都要注意，检察官与法官都是客观法律准则和实现真实正义的忠实公仆。不仅要勿纵，还要勿枉”。其核心要义是：坚持客观立场、忠于事实真相、实现司法公正。检察官应谨记自己的客观义务，重视无罪、罪轻的证据收集，重视自身的监督职能，切忌将自己摆在单纯追诉的立场。
（2）提前介入要避免干扰公安机关侦查权合法行使。“提前介入”中的“介入”不是“干预”，强调检察官在职责范围内参与到侦查活动中去，发挥相应作用。提前介入是引导侦查，而非指挥、领导侦查，要秉持“参与但不干预、参谋而不代替”的基本原则。在介入过程中对案件发表的意见具有建议性质，作为公安机关侦查工作中的参考意见。通过科学合理的建议，引导、促使侦查机关合法、科学办案。
（3）提前介入应避免“绑架”逮捕、起诉职能。要建立提前介入与后续逮捕、起诉的遮断机制，防止先入为主，防止影响后续批捕起诉的独立判断。由提前介入，到审查逮捕，再到审查起诉，主体同一并不意味着前手必然绑架后手。前后认识的变与不变取决于所处诉讼阶段的证据、事实情况。制度设计上，需要进一步明确三者之间内在各自不同的任务、操作规范，强化司法责任制的约束，避免因提前介入而背负“不得不捕”、“不得不诉”的负担。
4.提前介入的构建
提前介入的类型。分为依职权介入和依申请介入。依职权介入是检察机关在公安机关未提出申请的情况下，在法律授权的范围内，主动介入引导侦查工作。依申请介入，指检察机关应公安机关申请予以介入。
（1）提前介入的案件范围。法律将提前介入的范围规定为重大疑难复杂案件。具体而言，可以包括：证据标准高、易发生违法取证的命案；涉案人数多、组织性强、危及国家社会安全稳定的暴恐、黑恶案件；专业性强、法律适用难以把握的金融证券、知识产权、非法集资类新型复杂案件；社会关注度高、容易快速发酵传播的网络舆情案件，等等。对于依侦查机关申请介入的案件，可以不受上述范围限制。
（2）提前介入的时间。对于重大疑难复杂案件，可在知悉后第一时间介入，不受公安机关是否立案的限制。这样有利于介入更加及时，特别是社会舆论高度关注的重大敏感案件，越早介入，越能够及时发挥执法司法合力，更好地回应社会关切。
（3）提前介入的方式。检察官可根据需要，“参与公安的现场勘查、调查取证、讯问被告、讨论案件”等侦查活动。这既是法律规定“参与其他侦查活动”的应有之义，也是进行有效引导、监督的必要手段。
（二）在空间上拓展：对公安派出所侦查的监督
侦查工作开展到哪里，监督工作就应当延伸到哪里。随着公安侦查体制机制改革的深入，公安派出所在承担原有社会治安管理职能之外，在刑事侦查中的职能作用越来越凸显。强化对公安派出所侦查的监督，已经成为完善侦查监督职能的一个重要方面。
1.对公安派出所侦查监督的现实必要性
近年来，随着公安警力下沉，派出所办理刑事案件的数量不断上升，一些地方办理的刑事案件数占当地办案总数的70%以上，有的甚至超过80%。此外，派出所除办理盗窃、故意伤害等“轻罪”案件外，有些地方派出所也办理毒品、故意杀人等“重罪”案件。从履行监督职能出发，从强化重大、复杂案件侦查监督角度考虑，都需要对公安派出所侦查活动予以监督。这里强调一个观点：对派出所侦查活动进行监督，是伴随着派出所承担侦查职能而产生的。如果派出所不承担刑事案件侦查，这种监督则没有必要了。
2.对公安派出所侦查监督的探索与实践
为履行对派出所侦查活动监督职责，最高人民检察院于2015年至2016年在山西、吉林、江苏等10个省1064个基层检察院开展公安派出所侦查监督工作试点，8370个公安派出所参与其中。试点期间，检察机关对违法侦查活动提出纠正意见15162件次，派出所刑事案件质量普遍得到提高，不捕率明显下降，捕后撤案明显减少，捕后作无罪处理明显减少，监督效果显现。
3.对派出所侦查监督的理念更新
检察机关对派出所侦查的监督，要从简单纠错向双赢转变。单纯为纠错而监督的理念已难以适应新时代检察工作的更高要求，监督的最终目的和意义在于使侦查机关提高侦查活动质量，既有效打击犯罪，又切实保障人权。因此，要把确保证据合法性、提升指控犯罪的效果作为对公安派出所刑事侦查活动监督的主要工作目标。在开展监督工作过程中，通过“监督+配合+提升”，促进侦查人员提高证据意识、取证能力，防止因取证不及时、不规范导致证据灭失，或出现证据证明力不够等问题，达到有效指控犯罪和保证无罪人不受追诉的目的。
（三）在科技上拓展：智慧监督
移动互联网、大数据以及人工智能等新技术的迅猛发展，深刻影响人们的工作和生活方式，推动社会变革和进步。检察机关作为国家治理体系的重要组成部分，要树立拥抱科技的理念，充分利用科技手段，在法律监督途径上主动转型，实现侦查活动监督工作的现代化。一方面，信息技术的快速发展和应用为辅助侦查活动监督提供了技术支撑。监督线索发现难、监督滞后、监督标准不一等问题有了技术解决之道。另一方面，随着公安机关智慧警务建设的深入推进，促使侦查活动监督向科技化智能化转型，在检察与科技的深度融合中实现侦查活动监督工作的提质增效。
强制性措施是侦查机关从保障诉讼出发，对公民基本权利进行的干预、处分，包括对人的强制、对物的强制和对人格尊严、隐私权等权利的强制。作为侦查权的重要组成部分，强制性措施以国家强制力为后盾，不征求相对人意见，直接施加物理强制或者课予义务，要求相对人服从。在侦查手段中，强制性措施是强制力最高的。犯罪是对社会关系的破坏，追诉犯罪过程中适用强制性措施是“以暴制暴”，是执法司法机构履行职责“不得已”的行为。
（一）强制性措施监督中的价值平衡
强制性措施是一柄双刃剑，适用得当，以最小代价排除诉讼障碍，保障诉讼的顺利进行；适用不当，则构成对公民权利的无端侵犯，影响司法公信，破坏社会稳定。因此，如何合理适用强制性措施，既满足控制犯罪的需要又使其对权利的干预降到最低限度，一直是刑事司法面对的两难选择。“刑事诉讼的历史亦即合理限制强制性措施的历史。”对强制性措施的监督制约，要在以下法律价值中寻求平衡：
1.公共安全与法律安全的平衡
公共安全有赖于高效惩治犯罪，维护社会秩序，使正义得到伸张。法律安全则体现为公民不受公权力无端侵扰，不必担心无理拘留、违法查封等来自侦查权滥用的侵害，享受“免于恐惧的自由”。只要侦查仍然由有欲望、会犯错的具体的人来实施，二者之间的矛盾就始终存在。针对这一问题，现代各国均实行强制性措施法定主义，即强制性措施适用必须符合立法的明确规定。这是形式层面的强制性措施法治，也是强制性措施监督的法律渊源。
2.权利克减与权力谦抑的平衡
国家权力来自于公民让渡，公民享受国家强制力保障的良好社会秩序，也负有一定的容忍义务，其中之一就是在犯罪后忍受强制性措施，这是强制性措施正当性的来源。但公民权利克减，绝不意味着为打击犯罪可以不择手段、不问是非、不计代价。权力谦抑要求审慎适用强制性措施，充分考虑是否为侦查所必须、更轻缓的替代措施是否可行，在非强制手段能够满足侦查需要的情况下尽可能不用强制手段，在必须使用强制手段时尽可能选择轻缓的而非严厉的手段。这是实质层面的强制性措施法治。强制性措施的监督就是要确保侦查权不越界，有底线。
3.实体正义与程序正义的平衡
刑事诉讼中的实体正义强调穷尽方法查明真相，有效惩治犯罪。程序正义则要求“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”。在强制性措施适用中，体现为将强制性措施的决定权与执行权分离。引入外部监督制约，限制强制性措施适用。这在一定程度上影响侦查效率，但是打破侦查系统的封闭性，强化对强制性措施的程序控制，会有效提升侦查程序的法治水平。
4.权利宣示与权利救济的平衡
“无救济则无权利”。法律宣示保护公民人身自由、财产权等基本权利，但只有当“政府承担起义务来保护那些权利所保护的利益的时候，个人才具有相称的条件来拥有人权。”这种“义务”在刑事诉讼中即为权利救济。最低限度的救济机制应当允许相对人针对涉及限制、剥夺基本权利的强制性措施，向侦查机关以外的有权机关申诉，以诉权制约侦查权。审前程序中，检察机关是当事人权利的救济主体。强制性措施监督机制，是权利救济的申诉渠道，也是权利的保障。
（二）强制性措施监督中的突出问题
为防范强制性措施的滥用，保障公民的合法权利，各国均采用“以权力制约权力”模式，设置了对强制措施的外部监督制约机制。然而，我国司法实践中，侦查机关强制性措施恰恰是监督的薄弱环节，大量涉及基本权利强制处分的侦查手段、强制性措施处在侦查活动监督视野之外。最突出的问题表现在，对以拘留为代表的限制人身自由的强制性措施、以查封扣押冻结为代表的限制财产的强制性措施的监督明显不足。
人身自由是最基本的人权，在公民自由和权利中居于基础性地位。在限制人身自由的强制性措施体系中，拘留的强度仅次于逮捕，都是在一段时间内完全剥夺人身自由，从羁押状态来看，二者强制程度相同。“公民的合法的私有财产不受侵犯。”财产权也是写入宪法予以保护的基本权利，承载着人的尊严和价值，是公民追求幸福生活的先决条件。虽然查封、扣押、冻结并不直接作用于公民人身，但与剥夺人身自由的强制性措施一样，都是“干预人民受宪法所保障之基本权利的行为”，二者在性质上并无二致。目前，我国对拘留和查封、扣押、冻结的监督机制亟待完善。一是检察机关无法对强制性措施的决定适用、延长期限等重大事项进行事前审查。二是强制性措施执行过程中封闭运行，检察机关难以进行事中监督。三是相对人申诉救济机制不健全。
对强制性措施的监督制约不足，难以有效遏制侦查权滥用，司法实践中违法拘留和查封、扣押、冻结问题时有发生。
在拘留适用中，违法问题主要表现在两方面。一方面是随意扩大拘留适用范围，对不符合条件的案件适用拘留措施。另一方面是违法延长拘留期限，拘留时间普遍顶格执行。如违反法律对延长拘留期限理由的限定，以拘代查，只拘不查；对法定延长拘留期限理由扩大理解，随意认定，甚至造成超期羁押。
在查封、扣押、冻结适用中，违法问题主要有以下三类：一是随意扩大查封、扣押、冻结范围，不区分个人财产和企业法人财产，不区分违法所得和合法财产，不区分涉案人员财产和家庭成员财产，对与案件无关的财产查封、扣押、冻结；二是超期查封、扣押、冻结，结案后不及时解封、解冻非涉案财物；三是查封、扣押、冻结财物管理不规范，导致财物遗失、毁损。随着社会发展和公民权利意识的觉醒，财产权保护日益受到重视，财产权保护的综合效益也不断彰显。滥用强制性措施，不当甚至违法限制公民财产权，不仅损害权利人本身，往往也会对经济发展、社会稳定造成损害。刑事司法实践中，侦查机关针对企业尤其是民营企业财产不当采取查封、扣押、冻结措施的情况时有发生，干扰企业正常经营。
强制性侦查措施滥用，侵犯人身自由和财产权，既是刑事司法问题，也关系到民心向背、社会稳定。“对执法司法状况，人民群众意见还比较多，社会各界反映还比较大，主要是不作为、乱作为特别是执法不严、司法不公、司法腐败问题比较突出。有的政法机关和干警……滥用强制性措施，侵犯公民合法权益；不仅严重败坏政法机关形象，而且严重损害党和政府形象。”党的十八届四中全会要求“完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督”。《国家人权行动计划（2016-2020）》将其作为保障公民权利和政治权利的重要内容。
当下需要做的，一是探索“从制度上保证检察机关对侦查机关刑事拘留案件的知情权”。知情是监督的前提，完善侦查机关与检察机关刑事案件信息共享平台，同时进一步发挥派出所、看守所派驻检察机制，实现对强制性措施违法情形的早发现、早纠正。二是健全申诉救济机制，发挥诉权对侦查权的制约作用。要充分运用好《刑事诉讼法》第117条赋予检察机关对强制性措施违法的救济权。设定严格的权利告知规则，要求侦查人员在实施查封、扣押、冻结时，明确告知犯罪嫌疑人及其近亲属有向检察机关提出申诉的权利。同时，丰富检察机关的调查核实手段，充分运用确认侦查行为无效、排除非法证据的处置措施，增强申诉救济机制中的监督刚性。
侦查活动监督要发挥监督效果，必须凭借一定的手段和方式。新修订的《人民检察院组织法》第21条明确了检察机关对三大诉讼进行监督时可以进行调查核实，并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。这使检察机关在强化监督方式的同时，从基本法律层面对调查核实在刑事诉讼全程中的运用作出明确规定，增强了监督手段，提升了监督能力。
（一）关于调查核实
调查核实属于监督手段的范畴，指检察机关为查明是否存在诉讼违法行为或者损害公益行为而进行的核查工作。尽管早在2012年刑事诉讼法就已经明确规定了检察机关对非法证据的调查核实职能，但是对调查核实的运用仍然存在不同认识，在实践中，认为检察机关调查核实权依据不足而不理解、不支持、不配合调查的情况时有发生。因此，需要对调查核实从理论上进一步厘清。
1.调查核实权的正当性
调查核实是法律监督的应有之义，是侦查活动监督的重要保障。法律监督权的正常行使必须辅之以必要的措施与手段。而调查核实权的设置，是保证法律监督工作有效运行的关键要素。“没有调查就没有发言权”，无论检察机关开展何种监督活动，首先必须了解行为是否违法、违法的程度如何，才能进行有效地监督。在没有充分调查核实基础上的监督，也是对被监督者最大的不负责任。法律监督若依据被监督机关愿意不愿意调查、调查的效果如何而定，也就丧失了独立存在的价值。
调查核实是证据裁判原则在侦查活动监督中的具体体现。侦查活动监督案件属于由原案派生出来的“案中案”。侦查活动监督的调查核实也是一个对侦查违法行为的证据收集、审查、判断的过程，没有调查核实，监督的事实依据基础不牢，也难以令人信服。通过讯问原案犯罪嫌疑人，询问办案人员，调取讯问笔录、讯问录音录像等措施，用实实在在的证据，得出扎扎实实的结论。检察机关调取的证据当然具有证明案件事实的效力，它与其他诉讼主体提供的证据在证明力上没有强弱之分，只是在证明对象方面有所区别。
2.调查核实的基本属性
调查核实是法律监督的手段和工具，是为查清与监督有关的案件事实服务的。从严格意义上讲，调查核实权并不是一项独立的法律监督职权，而是检察机关行使法律监督职权的一项权能和措施，对各项法律监督职权正确、有效行使发挥着重要的保障性作用。检察机关通过调查核实权的行使，了解并确认侦查活动中的违法现象或不当行为，当然具有法律监督属性。
作为一种防错、纠错的程序性机制和制度安排，检察机关的法律监督不具有终局性实体决定权。作为保障法律监督正常运行的必要手段，调查核实也是一种程序性的、过程性的权力，实质是启动法定的纠错程序，并不具有实体处分的意义。
虽然侦查活动监督的调查核实范围是侦查违法行为，对象涉及到侦查人员，但是调查核实目的是为了保障监督职能的有效履行，既不同于侦查机关对刑事犯罪的侦查行为，也不同于监察机关对职务犯罪的调查活动，不得限制被调查对象的人身自由或者财产权利。调查核实是一种非强制性的手段，但是《人民检察院组织法》第21条明确了被监督对象的配合调查核实义务。配合义务以及相应保障措施，可以解释为调查核实权的一种附随效力，即为保障调查核实权顺利实施而采取的一种必要手段。
3.调查核实的范围
《人民检察院组织法》第21条在规定调查核实权时，并没有对开展调查核实的范围进行限定。在侦查活动监督中，虽然《刑事诉讼法》把非法取证行为作为调查核实的重点，但是侦查活动点多面广，既有对犯罪嫌疑人、证人的讯问、询问，也有对书证、物证的搜查、扣押、勘验、鉴定等等。为准确认定和依法纠正侦查违法行为，在把侦查人员以非法方法收集证据的行为列为调查核实重点的同时，调查核实的范围应当涵盖所有违反《刑事诉讼法》有关规定，严重侵犯当事人合法权利或者严重影响侦查工作依法公正进行的侦查行为。
4.调查核实的方式方法
2013年《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第70条在《刑事诉讼法》第57条的基础上，规定了八种调查核实手段：讯问犯罪嫌疑人，询问办案人员，询问在场人员及证人，听取辩护律师意见，调取讯问笔录、讯问录音、录像，调取、查询犯罪嫌疑人出入看守所的身体检查记录及相关材料，进行伤情、病情检查或者鉴定以及其他调查核实方式。随着2018年《人民检察院组织法》明确了检察机关的调查核实权，需要在实践中不断探索规范调查核实的方式方法。
5.调查核实的程序
调查核实程序包括启动、实施、处置等主要环节。程序启动涉及到检察机关的权力配置运行问题，既要考虑到效率又要注意避免权力的滥用。一方面，从监督的实际效率出发，程序启动首先应当保障调查核实工作及时迅速地开展，避免过于繁琐的审批流程而导致的时间延误；另一方面，为了防止行使调查核实权的随意性，调查核实程序的启动也需要设置一定的内部制约机制。在调查核实权的运行过程中，应当坚持规范性。为确保获取的证据的合法性，调查核实的实施应当具备相应程序要素，比如两名以上的检察人员进行、证人证言应当当场与证人核对并由其签名等。基于调查核实的非强制性，在运用中要严格遵循不得限制被调查核实对象的人身自由或者财产权利的要求，务必防止调查核实与侦查不分，滥用调查核实权。
（二）关于监督方式
侦查活动监督的方式是指人民检察院对于已经确认的侦查违法行为进行纠正、处理的形式。在多年的实践中，检察机关主要运用纠正违法、检察建议等监督方式，并得到法律的确认。在新时代需要不断完善监督方式体系，根据监督事项选择合适的方法开展监督。
1.现有监督方式的种类
从现行的法律和司法解释的规定看，检察机关的监督方式主要包括检察建议、纠正违法、纠正非法取证、排除证据、建议更换办案人、移送职务犯罪线索、纠正漏捕、纠正漏诉等。上述监督方式，可以分为制裁性监督方式和建议性监督方式。比如排除证据、移送职务犯罪线索就是制裁性监督方式，附有相应的法律后果；检察建议、纠正违法等是建议性监督方式，针对暴露的问题提出建议。也可以分为刚性监督方式和柔性监督方式。排除证据和移送职务犯罪线索，属于刚性很强的监督方式。排除证据的后果是直接否定侦查机关的侦查违法行为，取得的证据材料不能成为定案的根据，是一种强有力的程序性制裁。移送职务犯罪线索的后果是实施违法行为的侦查人员将面临刑事追诉。其余的监督方式，或多或少具有督促侦查机关启动纠正程序的功能，侦查机关有义务按照检察机关的意见进行纠正，并将纠正情况通知检察机关。
2.监督方式的运用现状和存在问题
从司法实践看，监督方式的范围不断丰富，司法解释先后赋予了检察机关建议更换办案人、移送职务犯罪线索、排除因取证程序违法而影响证据真实性的证据、排除不能补正且不能合理解释的瑕疵证据等多种措施，监督效力不断提升。《人民检察院组织法》在司法实践的基础上明确了检察机关提出纠正意见、检察建议等权力，并规定了被监督对象将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复的义务，监督程序不断规范。
但是监督方式仍然存在较为突出的问题：一是监督方式体系的层次性不够。检察机关诉讼监督的内容散见于各个诉讼阶段，关于监督方式的规定也就分散在相关法律的各个角落，缺乏集中、详细的关于诉讼监督方式的规定。二是监督方式的有效性不足。从我国关于侦查活动监督的法律规范来看，许多条文仅有行为模式，而无法律后果的规定。三是比例原则运用存在偏差。一些地方检察机关为监督而监督，片面追求纠正违法数量，存在轻率、随意的情形，这是滥用监督权的行为，与法律监督的目的背道而驰。
3.提升监督的效力和质量
从长远看，为实现宪法对检察机关的法律监督定位，应当不断完善监督方式，增强监督效力，提高监督质量。
一是完善监督方式。可以探索赋予检察机关宣告侦查行为无效的裁量权。对于侦查终结案件，存在重大违法或多种违反程序情形，可能导致冤假错案的，检察机关可以作出违法侦查行为无效的决定，建议侦查机关更换办案人、重新开展侦查。
二是增强检察机关监督方式的刚性。检察建议是规范司法行为、维护司法公正的重要手段。要执行好最高人民检察院制定的《人民检察院检察建议工作规定》，强化检察建议的督促落实，完善送达程序，建立抄送制度，明确回复期限，提升检察建议的刚性。
三是对监督方式的运用应当遵循比例原则。监督方式要与侦查行为的违法程度相适应，对于严重侵犯当事人合法权利或者严重影响诉讼工作依法公正进行的违法行为，应当适用力度较大的监督方式，比如刑讯逼供，侵犯了犯罪嫌疑人诉讼主体地位和人格尊严，可以适用排除证据、纠正非法取证、更换办案人等多种方式予以监督，对于构成犯罪的，可以立案侦查。对于违法性质、情节、后果较轻的，应当适用程度较轻的监督方式，以体现监督的理性和节制。
模式，指事物的标准形式或标准样式。侦查活动监督模式，则指在实践中客观形成的较为稳定、带有普遍性的监督权行使方式。长期以来，侦查活动监督的开展是在对诉讼案件的审查中同时进行的。检察官一般在审查逮捕、审查起诉的过程中附带审查侦查活动是否合法，如果发现侦查违法线索，视情选择启动监督工作，监督遵循“发现与受理—制作监督意见—审核签发—发出纠正意见”的步骤，因监督模式具有行政化特点，可称为“审批模式”。“审批模式”是检察机关在长期的监督实践中形成的，依托于对诉讼案件的办理，采取“谁发现谁办理，谁办理谁跟踪”的监督方式，对监督案件与诉讼案件、监督程序与诉讼程序未作严格区分。随着司法体制改革的逐渐深入和刑事司法制度的不断完善，2012年修改刑事诉讼法时，确立了我国非法证据排除规则，提出了对检察机关排除非法证据的明确要求。这一规则的确立，自然对侦查活动的监督范围、监督标准、监督程序都提出了更高的要求，原有“审批模式”已然不能满足现代侦查活动监督工作的需要。为适应法律对侦查活动监督的更高要求，为监督活动更加有效规范开展，检察机关开始探索重大监督事项案件化办理模式。
（一）案件化模式的构建
“案件化模式”是对“重大监督事项案件化办理模式”的简称，意味着对违法情节较重、需要调查核实的重大监督事项当作案件来办理，建立以证据为核心的监督程序和管理制度，实现监督全程留痕。案件化模式有着不同于审批模式的构成特点。
1.主体要素。监督案件是由原案派生出来的“案中案”，是为了确保原案证据符合合法性要求、诉讼活动遵循法定程序的制度安排。根据启动程序的不同，监督案件可以分为依申请启动和依职权启动两类。两者在诉讼构造上是不同的。依申请启动的监督案件是典型的“控辩裁”三角形构造，即侦查机关与犯罪嫌疑人、诉讼参与人两造，检察机关居中裁决。依职权启动的监督案件，则形成检察机关——侦查机关的两方构造，作为侦查违法行为受害人的犯罪嫌疑人或者诉讼参与人是有利害关系的第三人。侦查活动监督的对象由侦查主体和侦查违法事实构成。侦查主体指侦查机关和侦查人员。侦查违法事实则包括侦查违法行为、侦查违法结果、因果关系、主观过错等内容。在这些因素中，侦查违法行为是监督案件的核心要素，也是侦查违法事实的核心内容。
2.程序要素。监督案件的办理程序应当是一个完整的流程，包括线索受理、调查核实、监督处理、跟踪督促等环节，通过强化程序的严密性、参与性、救济性，保障监督案件办理的公正性。
3.证据要素。证据是案件办理的基础与核心要素。所谓案件化模式，实质是构建以证据为核心的监督工作模式。其一，把强化证据意识贯穿于整个程序的设置之中，树立“线索发现源于证据、调查核实围绕证据、认定处理依靠证据”的理念，重视监督证据的收集、固定和分析。不仅要收集证明侦查活动有无违法行为的证据，而且要收集证明违法行为情节轻重的证据，坚持用证据说话，用证据定性。其二，针对案件化模式流程化特点，探索建立差异化证明标准。例如线索受理环节，遵循“有线索和迹象表明可能发生违法行为”的较低证明标准；认定处理环节，证据要达到“证明被监督行为违法的事实清楚，证据确实充分，能够排除合理怀疑，足以影响司法公正”的较高证明标准。证明标准从低到高，符合法律监督工作规律。其三，承办检察官本人参与证据的调查核实。亲历性是司法属性的重要内容。坚持收集证据的亲历性，也是案件化办理的内在要求。检察官要通过直接查阅卷宗材料、直接听取犯罪嫌疑人、辩护律师等诉讼参与人的意见、复查同步录音录像、向侦查人员调查核实情况等活动，还原侦查活动过程，了解线索背后的事实真相，从而得出准确的监督结论。
4.文书要素。诉讼文书是办案的载体，也是推进办案进程的依据。目前，检察机关在办理监督案件过程中，无论是依附型监督案件，还是独立型监督案件，囿于没有独立的调查案件文书，都不加区分地一律使用诉讼案件文书，这与调查案件的性质不相匹配。因此，调查时所用法律文书应当与调查性质相协调，体现调查的对象特点、手段特点、效力特点等，而不能与诉讼案件文书混同使用。
（二）案件化模式流程
线索受理和分流。无论是控告申诉部门受理的线索，还是办案人员从审查诉讼案件中发现的线索，通过线索审核，然后根据待查事实的情况进行分流，分别进入案件化模式、审批模式或者撤销监督程序。
初查立案。立案是监督线索转化为监督案件的标志，是防止随意监督和滥用监督的安全阀。监督线索，经初查，符合立案标准的，依法立案。监督案件立案需要登记案由和案号，实行一案一号。
调查核实。调查核实是侦查活动监督运行的关键，也是检察机关查清侦查违法事实的重要手段和保障。调查的目的是查清侦查违法事实，即要查清违法主体、侦查违法行为、违法结果、主观过错，为监督工作奠定事实基础。
审查认定。审查认定是保障侦查活动监督科学决策的需要。通过法定程序对是否存在侦查违法事实，以及违法程度作出认定，说明确认违法的理由和依据，进而提出监督意见。在审查认定过程中，秉持双赢的理念和充分沟通的原则，视情要求侦查机关对侦查行为的合法性进行说明，或者就拟认定的违法事实、监督措施听取侦查机关、侦查人员的意见。
监督处理。监督处理是根据认定侦查违法事实，对侦查违法行为、证据或者侦查人员提出监督处理意见。监督处理方式既可以多种并用，也可以单独适用。依据认定的侦查违法事实对侦查违法行为、证据或者侦查人员进行监督处理。监督决定应当送达侦查机关和侦查人员，同时告知救济的渠道。有控告、申诉、举报人的，也应当向其告知监督处理决定。
复查复核。复查复核为被监督对象提供了救济途径，防止错误监督。侦查机关、侦查人员可以依法申请复查复核，控告人、申诉人可以依法提出申诉，督促检察机关依法监督。
跟踪督促。跟踪督促监督决定的实施情况，以检验、评价监督效果。尽管侦查机关有义务接受检察机关依法监督的决定，向检察机关反馈监督决定的执行情况，但是检察机关更应当主动跟踪收集侦查机关的反馈意见，保障监督决定落到实处。
结案归档。检察机关依据监督案件各方对监督决定的反馈意见，审视监督效果，实现监督目的的，可以结案。监督案件办理终结，参照诉讼案件卷宗的管理要求，及时归档保管。
结语
在全面推进依法治国的新形势下，司法体制改革的决策部署、人民群众的法治期待、人权保障的时代要求、侦查办案的发展变化都对强化侦查权监督制约提出了新的要求。检察机关作为法律监督机关，专门行使侦查监督权，监督侦查权依法行使，是义不容辞的责任和义务。
监督只是手段，促进严格公正司法、确保法律统一正确实施才是根本。侦查阶段的权力结构、诉讼流程等方面还有许多需要研究、解决的问题，侦查活动监督的法治化、现代化，依然任重而道远。
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《国家检察官学院学报》2019年第4期要目
【特稿】
1.刑事侦查与法律监督
孙谦（3）
【主题研讨——未成年人刑事检察的制度实践】
2.我国未成年人犯罪记录封存制度研究
宋英辉；杨雯清（20）
3.未成年人刑事法律援助有效性实证分析
宋志军（41）
4.未成年人严格限制适用逮捕措施的现状调查
王贞会（56）
【检察专论】
5.司法目标与国家权力结构：《人民检察院组织法》立法变迁的经纬线
路旸（74）
【法学专论】
6.PPP协议的法律性质及其争议解决途径的一体化
刘飞（93）
7.正当防卫制度的沉睡与激活
贺卫（106）
8.我国证人证言排除的刑事司法实务观察
侯晓焱；邢永杰（122）
9.论民事司法查封的效力
刘哲玮（140）
10.近代司法研究的个案方法及其运用
张勤（152）
【法学讲坛】
11.检察机关实施《国际刑事司法协助法》若干问题
黄风（161）
《国家检察官学院学报》系最高人民检察院主管、国家检察官学院主办的法学类综合学术刊物，坚持理论联系实际的办刊定位，着力推介具有实践指导价值的学术精品和展现司法实务原貌的调研成果，努力搭建沟通学术与检察的思想平台。《学报》设有以下栏目：“主题研讨”，集中讨论法学理论和司法实践中的重点、热点问题；“检察专论”，刊发检察基础理论、检察业务实证研究成果；“法学专论”，刊发法学各学科具有理论创新和实践指导价值的理论研究成果；“法学讲坛”，选登检察官培训的精品讲座；“域外法治”，介绍域外法律制度及实践动态。《学报》是最高人民检察院确定的检察理论研究知名期刊，全国中文法律类核心期刊（2011年版）。系中国人民大学复印报刊资料、《中国社会科学文摘》等刊物的重要转载来源期刊，《中国期刊网》、《中国学术期刊（光盘版）》全文收录期刊，中国学术期刊综合评价数据库来源期刊，中国人文社会科学引文数据库来源期刊。
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